Quando adotar o Orçamento Sigiloso em Licitações de TIC ?

Licitante às cegas em um Certame.

Introdução

O orçamento sigiloso em licitações públicas é um tema que gera debates acalorados e opiniões divergentes sobre sua real efetividade, especialmente nas contratações de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC). Esse instituto se caracteriza pela decisão de não divulgar previamente o valor estimado para a contratação. O fundamento está não apenas na legislação, mas também na teoria econômica dos leilões, que oferece uma base sólida para discussões sobre práticas de mercado em cenários de disputas licitatórias.

O assunto ganha importância diante do crescimento dos investimentos públicos em transformação digital e modernização dos serviços oferecidos à população. Por isso, este artigo analisa de forma técnica os fundamentos legais, econômicos e operacionais que justificam ou limitam o uso do orçamento sigiloso em licitações de TIC. A abordagem integra diferentes perspectivas: a legislação nacional, a teoria econômica dos leilões, as orientações da OCDE e as decisões do Tribunal de Contas da União (TCU).

O objetivo é oferecer informações claras e objetivas para gestores públicos e demais interessados, auxiliando na tomada de decisão sobre a adoção do orçamento sigiloso. Buscamos apresentar critérios que equilibram transparência e eficiência, ao mesmo tempo em que minimizam riscos que podem comprometer o sucesso da contratação pública e a busca pelo melhor preço possível.

Histórico do Orçamento Sigiloso no Ordenamento Jurídico Brasileiro

O orçamento sigiloso começou a ser usado na legislação brasileira com a criação do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), pela Lei nº 12.462 de 2011. O RDC foi criado pelo governo em 2011 para tornar as compras e obras públicas nas obras da Copa das Confederações de 2013, da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpíadas de 2016 mais rápidas e simples. Essa lei definia que o governo só poderia divulgar o valor previsto para a contratação depois que a licitação terminasse, a não ser em casos especiais previstos no edital.

Art. 6º, Lei nº 12.462/2011: Observado o disposto no § 3º, o orçamento previamente estimado para a contratação será tornado público apenas e imediatamente após o encerramento da licitação, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas ... § 3º Se não constar do instrumento convocatório, a informação referida no caput deste artigo possuirá caráter sigiloso e será disponibilizada estrita e permanentemente aos órgãos de controle externo e interno.

Posteriormente, a Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) adotou o orçamento sigiloso como regra, estabelecendo que o valor estimado do contrato a ser celebrado pela empresa pública ou pela sociedade de economia mista será sigiloso", facultando-se a publicidade apenas mediante justificação. Esta abordagem reflete o reconhecimento de que as estatais, especialmente quando atuam em regime de concorrência, produzem informações cuja divulgação pode afetar sua competitividade.

Art. 34. O valor estimado do contrato a ser celebrado pela empresa pública ou pela sociedade de economia mista será sigiloso, facultando-se à contratante, mediante justificação na fase de preparação prevista no inciso I do art. 51 desta Lei, conferir publicidade ao valor estimado do objeto da licitação, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas.     § 1º Na hipótese em que for adotado o critério de julgamento por maior desconto, a informação de que trata o caput deste artigo constará do instrumento convocatório. § 2º No caso de julgamento por melhor técnica, o valor do prêmio ou da remuneração será incluído no instrumento convocatório. § 3º A informação relativa ao valor estimado do objeto da licitação, ainda que tenha caráter sigiloso, será disponibilizada a órgãos de controle externo e interno, devendo a empresa pública ou a sociedade de economia mista registrar em documento formal sua disponibilização aos órgãos de controle, sempre que solicitado.

Destaca-se que a Lei 8.666, de 1993, a antiga lei geral de licitações, não previa expressamente a possibilidade de sigilo orçamentário, na verdade a pressima fundamental do processo licitatório à luz da Lei n° 8.666, de 1993, era a transparência.

Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. § 3o A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura.

Contudo a Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) incorporou o instituto de sigilo do orçamento, estabelecendo em seu art. 22, §6º que desde que justificado, o orçamento estimado da contratação poderá ter caráter sigiloso, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas.

Art. 24. Desde que justificado, o orçamento estimado da contratação poderá ter caráter sigiloso, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas, e, nesse caso: I - o sigilo não prevalecerá para os órgãos de controle interno e externo;

A Nova Lei de Licitações, diferentemente da Lei das Estatais, não estabeleceu o orçamento sigiloso como regra, mas sim como mais uma opção que carece de justificativa fundamentada na fase de planejamento, com demonstração concreta de suas vantagens para a contratação.

Análise do Orçamento Sigiloso segundo a Teoria Econômica dos Leilões e a Teoria Econômica dos Jogos.

A definição da estratégia de preço de reserva (Preço de Referência ou Preço Máximo) representa uma das decisões mais críticas no desenho de mecanismos de licitação, constituindo-se como um verdadeiro divisor de águas entre a busca pela economicidade e a garantia da transparência. Passaremos a analisar esse dilema fundamental entre a adoção de preços de reserva públicos ou sigilosos, explorando como essa escolha estratégica impacta o comportamento dos licitantes e os resultados finais do leilão.

Através das lentes convergentes da teoria econômica dos leilões e da teoria econômica dos jogos, examinaremos os trade-offs entre transparência e flexibilidade, entre compromisso credível e vantagem informacional, oferecendo um framework decisório para gestores públicos e privados.

Trade-off é um conceito fundamental em economia e tomada de decisão que se refere à situação de escolha envolvendo custo de oportunidade, onde para obter determinado benefício, é necessário abrir mão de, ou reduzir, outro benefício. Representa um balanço entre fatores concorrentes - ganhar algo implica perder outra coisa.

A teoria econômica dos leilões constitui um pilar fundamental da economia moderna, estudando como diferentes formatos de leilão influenciam o comportamento dos participantes e determinam os resultados de transações econômicas. Desde os trabalhos seminais de Vickrey nos anos 1960 até as contribuições mais recentes de Milgrom e Klemperer, esta teoria tem evoluído para analisar sistematicamente como desenhar mecanismos de alocação eficientes.

Sua importância para as licitações atuais é inquestionável, uma vez que governos e empresas em todo o mundo utilizam processos licitatórios (denominados em sentido amplo de leilões) para adquirir bens e serviços, conceder direitos de exploração e privatizar empresas estatais. A escolha adequada do formato da disputa pode significar a diferença entre uma aquisição eficiente e o desperdício de recursos públicos, entre a outorga adequada de direitos e a captura regulatória. Em um contexto de restrição orçamentária e exigência de transparência, o domínio desta teoria torna-se imperativo para gestores públicos e privados.

Complementarmente, a teoria econômica dos jogos fornece as ferramentas analíticas para compreender as interações estratégicas entre os agentes envolvidos em processos licitatórios. Desenvolvida a partir dos trabalhos de Nash, Harsanyi e Selten, esta teoria permite modelar como licitantes formam expectativas sobre o comportamento de seus concorrentes e como ajustam suas estratégias em função dessas expectativas.

Essa teoria nos apresenta Equilíbrio de Nash que descreve uma situação em um jogo estratégico onde nenhum jogador tem incentivo para mudar sua estratégia unilateralmente, dadas as estratégias escolhidas pelos demais jogadores. Formalmente, é um perfil de estratégias em que cada jogador está fazendo o melhor que pode, considerando o que os outros jogadores estão fazendo. Desenvolvido por John Nash em 1950, este equilíbrio representa uma situação de estabilidade estratégica: uma vez que todos os jogadores adotam suas estratégias de equilíbrio, nenhum deles se arrepende de sua escolha ou deseja alterá-la individualmente.

Para ilustrar melhor a aplicação do conceito de Equilíbrio de Nash no universo de licitações de TIC, vamos relatar um caso comum que ocorrer em muitas licitações de TIC:

    Em um cenário de intensa competitividade no setor de Tecnologia da Informação e Comunicação, três empresas – A, B e C – preparavam-se para participar de uma importante licitação pública do governo local destinada à aquisição de tablets educacionais. O governo estabelecera um teto máximo de R$ 500 por unidade, enquanto o custo real de produção conhecido por todas girava em torno de R$ 300. Este conhecimento mútuo sobre os parâmetros fundamentais cria um ambiente estratégico peculiar, onde cada movimento precisava ser calculado em função das possíveis jogadas das concorrentes.
	Após dias de meticulosa análise de mercado e avaliação estratégica, as empresas apresentaram suas propostas finais. A Empresa A optou por R$ 450, a Empresa B arriscou R$ 448, enquanto a Empresa C posicionou-se em R$ 449. Considerando neste caso hipotético que não houve nenhum tipo de coluio, o resultado pareceu quase coreografado, com as três propostas convergindo para uma faixa estreita de valores. Esta não era mera coincidência, mas sim a materialização do que os teóricos dos jogos denominam Equilíbrio de Nash.
	Nessa delicada dança estratégica, cada empresa havia encontrado sua posição ótima. A Empresa B, mesmo sendo a vencedora, não poderia elevar seu preço sem correr o risco de perder a licitação para a Empresa C. Por outro lado, a Empresa A não conseguiria reduzir sua proposta sem comprometer severamente sua rentabilidade, enquanto a Empresa C também não tinha motivos para alterar unilateralmente sua oferta. 
	Se qualquer uma delas tentasse modificar sua estratégia de forma isolada, os resultados seriam desastrosos: se a Empresa B aumentasse para R$ 451, perderia para a Empresa C; se a Empresa A baixasse para R$ 447, conquistaria o contrato mas com margem insuficiente para cobrir adequadamente seus riscos operacionais; e se a Empresa C reduzisse significativamente seu preço, acabaria operando no prejuízo.

Este equilíbrio descrito nesse caso explica por que, no mundo real das licitações de TIC, as propostas frequentemente se agrupam em faixas de preço similares, revelando como as empresas navegam constantemente entre a agressividade comercial necessária para vencer e a sustentabilidade econômica imprescindível para sobreviver.

Apesar de não ser o enfoque deste artigo, esse caso demonstra por que o conluio entre licitantes se torna tão tentador. Neste cenário, um conluio representa uma rota de fuga deste equilíbrio competitivo que, embora estável, pode não ser o cenário ideal para nenhum dos participantes. A revelação do preço de referência acaba influenciando profundamente esta coreografia estratégica, demonstrando que nas licitações competitivas as empresas não simplesmente propõem seus preços mínimos possíveis, mas sim calculam suas ofertas com base no que antecipam sobre o comportamento de suas concorrentes, chegando assim a um ponto de estabilidade onde nenhuma delas se beneficia ao mudar sua estratégia de forma isolada.

O dilema entre utilizar um preço de reserva público ou sigiloso em licitações representa uma decisão estratégica fundamental que sintetiza os insights das duas teorias. A análise unificada demonstra que a resposta correta não é única, mas depende criticamente do contexto específico em que a licitação ocorre, revelando um trade-off central entre dois poderes estratégicos distintos: o poder do compromisso credível e o poder da flexibilidade tática.

O compromisso credível manifesta-se quando o órgão licitante estabelece um preço de reserva transparente. O preço de referência é dispositivo de sinalização forte que busca induzir comportamentos: os licitantes, sabendo que não há espaço para negociação acima daquele patamar, são forçados a recalibrar suas estratégias, frequentemente apresentando lances mais agressivos. A credibilidade aqui emerge precisamente dos custos necessários da empresa para honrar o preço proposto abaixo do patamar definido. Em contrapartida, a flexibilidade tática reside na capacidade de adaptação que o sigilo proporciona. Ao manter o preço de reserva oculto, o gestor preserva o que os teóricos dos jogos denominam "valor de opção" - a possibilidade de ajustar sua estratégia conforme novas informações emergem durante o processo competitivo. Esta abordagem permite observar como o mercado reage, avaliar a intensidade da competição e só então decidir o limiar mínimo aceitável, mostrando-se particularmente valiosa em ambientes de alta incerteza ou com risco de insuficiência de propostas.

Na prática, este dilema estratégico materializa-se de forma palpável: o preço de reserva público funciona como traçar uma linha na areia e anunciar que não se recuará - gerando credibilidade, mas impedindo ajustes se a maré vier mais alta que o esperado. Já o preço sigiloso assemelha-se a manter cartas na manga, ou seja, permitindo que o órgão reaja ao desenrolar do jogo, mas não conseguindo influenciar as apostas iniciais dos outros jogadores através de um sinal claro.

A sabedoria na tomada de decisão reside precisamente em reconhecer que não existe solução universal, mas sim a escolha contextualmente mais adequada. Ambientes com muitos licitantes e informações relativamente simétricas tendem a favorecer o compromisso credível, enquanto cenários com poucos participantes, alta assimetria informacional ou significativa incerteza de mercado geralmente beneficiam-se mais da flexibilidade tática.

Quando adotar o orçamento sigiloso em licitações de TIC ?

A análise integrada dessas perspectivas indica que a adoção do orçamento sigiloso deve ser precedida de criteriosa avaliação que considere as características específicas do objeto licitado, o perfil dos potenciais licitantes e as condições do mercado.

Recomenda-se sua adoção quando houver risco concreto de conluio, para objetos inovadores sem parâmetros de mercado estabelecidos, ou quando a divulgação prévia puder limitar a variedade de soluções técnicas propostas (Soluções de Estrutura Aberta).

As soluções de estrutura aberta são soluções que demandam a integração de diferentes componentes ou subsistemas para alcançar os parâmetros mínimos definidos no Termo de Referência, por exemplo: Uma solução de Backup composta por hardwares, softwares e demais elementos de interconexão. Neste tipo de solução empresas diferentes podem propor conjuntos ou arranjos integrados distintos de diferentes equipamentos e softwares com vistas a prover a solução que atenda aos requisitos mínimos previstos.

Por outro lado a transparência do preço de referência mostra-se preferível para bens e serviços commodities de TIC, quando o critério de julgamento for por maior desconto, ou quando houver histórico de inexequibilidade nas propostas, bem como para aqueles serviços de TIC cujo valor estimado se encontra publicado, a exemplo de serviços de desenvolvimento de softwares (Portaria SGD/MGI n° 750 e suas atualizações), Serviços de Operação de Infraestrutura de TIC (Portaria SGD/MG 1.070 e suas atualizações) e Softwares em geral, especialmente aqueles em que há Catálogos de Preços Máximo de Compras de TIC publicados pela Secretaria de Governo Digital.

Independentemente da opção adotada, torna-se imperativo garantir o acesso irrestrito aos órgãos de controle e justificar detalhadamente a decisão com base em elementos técnicos e mercadológicos específicos, conforme exige a legislação vigente.

A sabedoria na tomada de decisão reside precisamente no reconhecimento de que não existe solução universal, mas sim a escolha contextualmente mais adequada a cada realidade específica, equilibrando de forma ponderada os imperativos da economicidade com os valores da transparência e do controle social.

Conclusão

A análise integrada desenvolvida ao longo deste trabalho demonstra que a adoção do orçamento sigiloso em licitações de Tecnologia da Informação e Comunicação constitui decisão estratégica que transcende a mera opção procedimental ou pessoal, representando, na verdade, sofisticado instrumento de gestão pública que demanda avaliação técnica baseada em riscos.

A experiência acumulada desde a introdução do instituto no ordenamento jurídico brasileiro, conjugada com os fundamentos teóricos da economia dos leilões e da teoria dos jogos, revela que o sigilo orçamentário, quando adequadamente aplicado, pode converter-se em ferramenta valiosa para a otimização dos resultados das contratações públicas no setor de TIC, mas pode se transformar em um incentivo ao conluio e às práticas anti-competitivas se adotado de forma equivocada em bens e serviços de TIC de amplo consumo ou cujos preços públicos já são padronizados.

A solução para o aparente dilema entre transparência e eficiência não reside na adoção de posições extremadas, mas na compreensão profunda dos mecanismos através dos quais a revelação ou ocultação do preço estimado influencia o comportamento estratégico dos licitantes. Como demonstrado, ambientes competitivos com múltiplos participantes e informações simétricas tendem a beneficiar-se da transparência, enquanto situações marcadas por assimetria informativa, inovação tecnológica ou risco de conluio podem justificar a adoção do sigilo como mecanismo de preservação da competitividade.

A Nova Lei de Licitações, ao estabelecer o requisito da justificativa fundamentada para a adoção do sigilo, oferece o equilíbrio adequado entre os imperativos da publicidade e os da eficiência, exigindo dos gestores públicos não apenas o domínio técnico dos instrumentos jurídicos disponíveis, mas principalmente a capacidade de análise econômica e estratégica necessária para identificar, em cada contexto específico, a abordagem mais adequada aos interesses da administração.

Recomenda-se, portanto, que os órgãos e entidades da administração pública invistam no desenvolvimento de capacidades analíticas que lhes permitam realizar essa avaliação de forma criteriosa e fundamentada, considerando as particularidades de cada contratação e as dinâmicas específicas do mercado de TIC.

O caminho para contratações públicas mais eficientes no estratégico setor de TIC passa, necessariamente, pela adoção de práticas de gestão embasadas em evidências e fundamentadas em análise econômica sólida, onde o orçamento sigiloso representa mais uma ferramenta à disposição do gestor público consciente de seu papel na optimização do erário público e na entrega de melhores serviços à sociedade.

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Cristiano Jorge Poubel de Castro